《思想坦克》讓公共住宅成為居住文化的民主前線

本文作者為曾稚驊，原文標題：讓公共住宅成為居住文化的民主前線，由思想坦克授權轉載。

2014 年以來，社會住宅（包含臺北市的公共住宅）政策成為地方到中央政府的重要政策，也在今年的選舉備受關注。無論是競選連任的現任市長、或者是覬覦市長位置的挑戰者，檢視前者的社會住宅有無「跳票」，乃至於後者是否願意承諾持續推動社會住宅，成為政策討論的焦點。而戶數，則是最直接的指標。

然而，隨著選舉過去，社會住宅與居住政策將面對新的挑戰。

一方面，部分當選者缺乏完整的居住政策，進而影響市民在經濟與社會權保障的完整兌現。根據專業者都市改革組織（OURs）的整理，六都市長當選人中，盧秀燕、韓國瑜皆沒有提出社會住宅與居住政策，黃偉哲與鄭文燦則在社會住宅、租金補貼與包租代管之外，缺乏對租屋與購屋市場的規範。另一方面，居住壓力較高的雙北市長當選人雖有相對完整的居住政策與社會住宅戶數承諾；但，戶數能反映的究竟是什麼？社會住宅還有哪些更重要的意義？

戶數政治與制度鞏固

社會住宅的戶數，長期以來是倡議團體確保政治人物有心推動的指標。在社會住宅推動聯盟把握地方與中央選舉的政治機會的倡議下，不僅讓 2005 年「整體住宅政策」後只聞樓梯響的社會住宅政策，逐漸轉化為短期必須達成的可行方案（註 1）。戶數更成為最直接的兌現指標，以此當作候選人對於政策的支持程度和決心，也是維繫社會住宅推行的基礎。

若不是戶數的壓力，社會住宅能不能堅持到今日、成為中央政府認可的重大政策恐在未定之天。

畢竟，社會住宅制度的建立荊棘遍佈。從 2010 年政府雖因高房價的民怨與倡議者施壓，承諾興建社會住宅，但社會住宅同時還要面對政府主打以出售為主「合宜住宅」的挑戰。2011 年的「社會住宅短期實施方案」只在台北與新北市共五處基地興建 1,600 餘戶，而此時，各種鄰里反對的壓力已浮上檯面。

2012 年《住宅法》立法，卻將社會住宅的興建責任放在「鼓勵民間興辦」，土地、財務的責任並沒有釐清。即便到 2014 年 1 月的「社會住宅中長期推動方案」，戶數的目標最終落在 10 年 34,000 戶，但中央仍沒有意願協助地方政府分攤長期經營的資源，沒有認清社會住宅政策中政府的長期責任，只願意補貼工程費用。簡而言之，直到中長期方案之時，政府對社會住宅政策推動的決心還是備受倡議團體的質疑與擔憂。

2016 年民進黨提出 8 年 20 萬戶政策，社會住宅制度相較以往更加穩固。2014 年各都市社會運動團體發起「巢運」，各地方政府市長候選人陸續端出社會住宅政策，尤其是台北市與桃園市承諾的 8 年 5 萬戶、4 年 2 萬戶等大量戶數，促使中央政府也必須更加重視社會住宅。戶數的政治成為喊價的技巧，實際上各縣市乃至於中央主張的戶數，是社會住宅制度推行長期以來的累積結果（註 2）。

2016 年以後，執政的民進黨為了促成政策落實，進行一系列《住宅法》、公有土地撥用相關辦法的修正，減低政府取得公有土地的成本；此外也建立融資平台，由中央政府補助地方政府長期營運的非自償經費等。2017 年內政部頒布的「社會住宅興辦計畫」，正反映中央政府相較於以往，承擔起更多興辦與長期營運的資源分攤角色。

制度逐漸鞏固，興辦與長期營運社會住宅上了軌道，是時候看到戶數之後的推動過程與深藏的價值所在了。

看見更深層的政治過程

在制度相較以往逐漸穩固之下，檢視社會住宅的標準也應更加深入。現行的社會住宅能回應入住者的需求嗎？推行的政治過程能容納更多意見的相互交會與匯聚嗎？能促成制度中的創新、以此回應既有的問題嗎？

簡言之，社會住宅的大量戶數壓力下，許多規劃的妥協需要仰賴更多樣的合作關係來彌補。

現行的社會住宅在政策規劃上大多還是以一般房屋市場為參照對象，無論是租金的計算與折扣方式，或是租期的中繼思維，乃至於搭配的社會福利設施，都更貼合一般戶或弱勢身份較為單純的入住者（註3），在制度的彈性、對應入住者的需求與支持網絡的建立上還有可改進之處。部分縣市慢慢發展出不同的規劃方式，例如進一步考量家戶人口的分級租金、建築設計上保留更多的公共空間，以及鼓勵社區營造的方案等。要理解這些創新如何出現，就必須看見社區政治的過程中，政府、非政府各個組織之間的合作與衝突關係。

雖然《住宅法》修法過程中的衝擊評估報告、以及「社會住宅興辦計畫」中，都不斷強調民眾參與及溝通機制的重要性，實際上不同都市的溝通做法各異。以台北市公共住宅的公聽會為例，除了將反對的里民視為反動的他者、造成戶數目標不易達成之外，政治過程中還潛藏著更細膩的討價還價。並不是每個社區的公聽會都衝突激烈，而衝突激烈的公聽會也會有著不同的訴求，無論是訴諸都市再發展的回饋，或是其他回饋如綠地、停車位或社會福利設施優先使用等。

簡言之，公聽會是一種包含了政府與倡議團體等推動者，與里民組織動員下的反制運動（counter movement）產生的協商過程，試圖維護有產權者優勢的談判。相對的，站在推動立場上的政府官僚與倡議者，包括 NGO 與有志於社會住宅的專家和建築師等，也有更多機會發展出複雜的合作關係，進而引發制度創新的效果，讓都市的再發展有機會出現一些新的改變。

反過來說，鄰里意見即便在其他縣市隱形了，也不代表政治協商過程不存在，反倒是在相對不透明的機制下，透過政治頭人獨斷的裁示來決定政策妥協的方向。

沒有可見而漫長的協商過程，令一些縣在興建速度上取得優勢，卻產生少部分具有多重弱勢身分、污名化程度較深的潛在入住者，其需求無法充份被滿足的結果。在不透明協商過程中，不同行動者之間的合作關係也隨之消失、只剩下政府對個別團體諮詢的情況，利益與偏好的反映難以在多方角力下協調，而是單一化、由政治頭人說了算。有志於改變現況者更找不到機會來突破僵局，社會住宅僅成為地方政府在傳統的都市發展思維下，提供自身正當性的手段。

或許我們更該看重的，是政治過程與其後果，能不能有效滿足居住需求與社會融合的目標。Ha（2007；2008；2010）對於韓國社會住宅的研究，曾指出韓國過去存在社會住宅與周遭鄰里之間負向的社會關係，指出應朝向涵括周邊鄰里的社區永續發展方式。回到台灣，雖然混居是社會住宅的目標之一，然而回顧過往制度變遷的混居比例問題，除了照顧目標對象之外，還要當作消除污名的手段。

讓社會住宅帶來更民主的居住文化

在推動過程中提供制度創新的機會，是讓社會住宅有機會帶動居住文化改變的手段之一。例如健康公宅、興隆二區公宅等基地的建築師，在政府的大量戶數與高容積率的壓力之下，還是盡可能發揮社會住宅建築設計的理念，保留公共空間與開放區域，加上 NGO 與專業者的倡議，使業主（政府）更願意承擔這些空間往後數十年的維護管理責任：除了依法留下的社福設施之外，更預留如社區廚房、拾手農園、露臺、空橋，以及各種可供運用的開放空間，確保住戶活動和社區營造有相對應的空間，強化居住文化上的公共性。

另外，在社會住宅推動聯盟、公共住宅委員會與青年事務委員會等組織的倡議下，台北市政府從去年開始在健康、興隆等公宅，推動「青年創新回饋計劃」。在一般戶的 70% 戶數中，預留 10% 的戶數，由市民提案進行社區營造，獲選者能夠優先入住並且開始推動，食農教育與活動、社區報與教學活動的方案也逐一出現，成為公宅社區活力的種子。

當然，這些並不是一勞永逸的改革，而是在合作關係下催生的一個個小型實驗，既要讓自主治理的種子萌發，同時又要有穩定的資源挹注與長期運作的規劃。期待政府看重這些制度創新並努力推展，讓公共住宅的量變帶來都市居住文化上的質變。

而要達成社會融合、人們如何共同生活的深層目標，除了現有制度在空間與社區營造等手段上的不斷突破之外，興建後的使用者評估亦是重要管道。

透過使用者評估，讓無論是住戶、目標對象與周邊里民意見都能反映，以及基於調查研究後的政策調整，才能更貼合入住者的居住需求。

都市政治並不只是領導者的舞台；如知名的研究者 Clarence Stone 晚近（2015）對都市政治研究的反省，多層次分析（multi-level analysis）才該是都市政治研究的重心，以此揭露都市政治之中更為深層的秩序生成過程，而不只是靜態的治理聯盟分析而已。蓋房子相對不難，打造不同於以往的居住文化才是難事；戶數的檢討並非毫無意義，然而應在住宅政策與居住權的保障下，與稅制等其他手段結合，共同確保經濟與社會權的平等指標能深植於政策方針之中。

當社會住宅制度逐漸鞏固時，這些指標之下的政治過程更有待挑戰，以促成更多合作、並以此兼容不同的居住需求。如此一來，才有機會在空間規劃與社區營造上，提供更具開放及參與可能的作法，達成永續發展與社會融合的效果，讓多元與肯認差異的民主體制進入居住與日常生活中。

（註 1）更細緻來說，從 1989 年無殼蝸牛運動以來，台灣住宅問題漸趨明顯。在 1995 年高空屋率的危機下，迫使政府於 1997 年開始研擬「整體住宅政策」，1999 年開始研擬《住宅法》。政黨輪替後，社會福利專業者介入住宅政策，迫使 2005 年公佈之「整體住宅政策」納入社會住宅與弱勢者居住權的概念，但此時能夠落實為方案的也僅止於「整合住宅補貼資源實施方案」與租金補貼等。政策與方案之間的落差，直到 2009 年的高房價危機後，社會住宅推動聯盟把握地方到中央選舉進行倡議，才在跨越空間尺度的選舉策略下，將政策與方案的長短期時間跨距彌補起來。

（註 2）因此，除了市政府宣示推動的戶數之外，原有的平價住宅、出租國宅或合宜住宅轉作社會住宅的都算在內。

（註 3）少部分的社會住宅（如安康平宅改建的興隆公宅）能夠納入過往安康平宅的社會福利服務經驗進入空間規劃等過程中，然而這些是相對特殊的案例。