《思想坦克》言論自由和民主參與對撞了，怎麼理解？

我國政府上週採取了兩個和言論自由相關的作為：

1. NCC（國家通訊傳播委員會）根據《衛星廣播電視法》第27條的「製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益」條款，對《中天新聞》「農友種植文旦柚200萬噸丟到曾文溪」的不實報導，開罰新台幣100萬元
2. 行政院根據《大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法》第十六條「有事實足認為有危害國家安全之虞」的規定，將曾發表武力統一言論的中國學者李毅驅逐出境。陸委會並表示，根據即將生效的《兩公約施行法》，任何鼓吹戰爭的行為都受法律禁止，武統論顯然主張推動戰爭，因此將中國武統論學者李毅列為不受歡迎人士。

政府這兩個作為引起許多議論，言論自由權、和公共利益與國家安全的緊張將是我國未來最爆炸性的課題之一。這裡讓我們試著一步一步先拆解幾個前期的引信。

第一、消極自由的基本自由

言論自由常被理解為屬於消極自由的基本自由權。相較於「我能夠做特定有意義的事情」的積極自由（例如我能夠做個有自主思辨能力、能夠自我治理的個人），消極自由指的是「我不被外界干涉作我恣意想做的事」（包括做個好吃懶做的懶蟲）的自由。一般而言，基本自由權最大的威脅是政府，所以言論自由的傳統核心意義是不管我講什麼話都不被政府干涉的消極自由。

有過半個世紀威權統治經驗的我國，不計其數的反對運動人士曾為言論自由被槍斃和下獄，對言論自由的重要性自是點滴在心頭。上週的政府作為顯然屬於政府對人民言論自由的干涉，如果不是為了重大理由，這些干涉正當嗎？李毅雖然是中華人民共和國國民，但行政院引述的理由（國家安全和鼓吹戰爭）將來也可能用在本國人民和團體身上。

第二、言論自由的傷害但書

言論自由通常有幾個傳統「傷害但書」，自由以不傷害他人為界線，但是如果我們把傷害定義得過於廣泛就會嚴重壓縮言論自由。因此，一般認為言論自由不能造成的傷害有明確界定，包括：不能帶來「明顯而立即的危險」，特別是不能引起「即刻的不法行為」（最常見的例子是在榖倉前煽動貧民）、不能毀謗他人名譽、不能煽動種族仇恨、不能暴露兒童於暴力與色情等等傷害。政府上週訴諸的公共利益、國家安全和鼓吹戰爭屬於這些「傷害但書」嗎？

第三、公共利益是什麼？

如果我們同意政府可以依據非傳統傷害但書的公共利益理由干涉言論自由，這裡所謂的公共利益是什麼？如果政府有過大權限解釋公共利益的範圍，也會嚴重壓縮言論自由。在廣播媒體革命之後，商業媒體的壟斷傾向、追求私有利潤和獨有地侵入家戶特性（你我父母天天被政論節目洗腦），引起廣泛關切，政府被認為有正當理由防止媒體壟斷，以保障言論源頭的差異性和多元性。這裡公共利益經常訴諸的比喻是言論領域就像市場競爭，愈多言論競爭，愈能確保真理能夠出現。但是政府上週作為都和防止媒體壟斷無關，那政府訴求的公共利益是什麼？

第四、言論自由的民主理據

過去數十年來，憲政民主國家允許政府干涉言論自由，訴諸的另一個主要公共利益是保障公民的公共參與能力，也就是基於民主的理據。政府上週的兩個干涉措施可以訴諸民主的理據，一來、政府要確保人民獲得品質好、有相當根據和充分資訊的新聞；二來、政府必須保障憲政民主體制的存在和和平（誠然如果應用在本國人民身上，國家安全和禁止鼓吹戰爭都是危險的政府限制言論自由的理據）。民主的理據對言論自由做為消極自由的基本權理解是很大的衝擊。在民主理據中，言論自由被理解為一種積極自由，人民有獲得品質好和充分資訊的積極權利。但是誰來判斷品質壞和不充分的資訊？

如果我們回顧歐洲的言論自由發展，民主理據並不是一個全新的理據，但是在冷戰期間被相當程度壓抑。冷戰期間，因為對二戰的極權主義國家驚魂未定、以及自由陣營和共產陣營的對抗，歐美民主國家的自由派知識分子，例如海耶克（Friedrich August von Hayek）和以撒‧柏林（Isaiah Berlin），對政府干涉畏如蛇蠍，

消極自由被認為是自由的核心精神，不受干預的個人自由優先於積極的民主參與。

但是綜看歐洲的言論自由有幾個發展軌跡：

1. 各國與國際勢力（如教宗）之間的對抗，如1648年西發里亞合約（Peace of Westphalia）議定了某個意義的國際多元主義，各國有權利決定自己的宗教信仰，不受教宗和其他外國勢力的干涉。
2. 國家與人民（包括國家內的教會）之間的對抗，言論自由對抗的是不受節制的專制政府、家父長主義政府，以及保護良心自由和多元主義社會。
3. 人民與人民間的對抗，言論自由對抗的是社會多數的言論專制和商業媒體，對個人獨立人格發展和公共參與的威脅。

第二和第三個發展都牽涉到干涉言論自由的民主理據。現在的關鍵問題是促進民主和保障言論自由作為消極自由的基本權會不會衝突？衝突怎麼辦？我們可以觀察到言論自由和民主有幾個複雜關係。

基本自由權和民主參與，既相互依賴又會相互干涉。

絕對的消極自由會傷害好的民主參與。沒有消極的言論自由，就不可能有好的民主參與。但沒有好的民主參與，無法保障消極自由，也會傷害消極言論自由的目的。

而在不完美的民主（我們人類或許永遠只能活在不完美的民主中），一旦開放了消極自由與民主的平衡考量，政府基於多數利益和多數選票的考量，有可能不當地壓縮消極自由。現在各國威權政府和右翼民粹政府都毫不遲疑地（甚至更有效率地）用 fake news 的標籤對付批評他們的媒體，以民主的包裝和修辭攻擊民主的建制。我們下一任政府會不會如此？

一言以蔽之，因為我們開放了限制言論自由的民主理據，我們沒有回頭路，因為如此一來，壞的民主（強烈和快速地訴諸多數人未經充分思考的短視利益和一時情感）對我們社會的威脅更大，我們永遠也無法確保誰會選上下一任總統。因此我們只剩下一條路，把現在的民主從國家到社會，不停地、全面地打造得更好、更結實。

我們「從此只有眼前路，沒有身後身」。