《思想坦克》過時的考試院該如何改造──先從找到對的考試委員開始

本文作者為邱子安，原文標題：過時的考試院該如何改造──先從找到對的考試委員開始，由思想坦克授權轉載。

日前立院通過一讀，擬議考試委員從現行十九名砍至三名，參與修法頗深的尤美女正確地指出，「十九」這個數字過去有各省保障名額的意味，不合時宜；尤也認為適當的組織結構，是由隸屬試級的考選部、銓敘部、保訓會承擔政策形成的主要責任，考試院的院會退居監督。

本文想指出，從試院憲法上的功能出發，形成政策是不可或缺的功能，而且正副院長加上委員可以有客觀計算標準，至少要七名才夠。

設試院不在科舉取士　而是形成文官制度

一般常認為考試院是大中國傳統科舉取士的八股落後規定，其實不然，制憲是站在維護文官專業與中立的角度。在民國二十五年訓政時期，國民政府立法院制定五五憲草對考試院，雖有公職候選人應該經試院考選這種不合理、反民主的規定，但也有院長不對總統而直接對國民大會負責，以維護考試院本身專業資格，不易被干預的進步規定，並規範同時掌握考選與銓敘，維繫文官身分保障。

民國三十五年，有國、共、民社黨、青年黨等各派參與的政治協商會議，決定更一進步將試院從首長制改為合議制，委員應獨立超然，並且把執掌權項從考銓增列退撫養老等照顧事宜。制憲草案的憲法巨擘張君勱曾指出：「美國各州主持文官考試的有三人委員會，兩黨共同參加…黨人參加考試機構，不是發生黨派作用，其目的是在保證和監察考試公平。」（見氏著，〈政治協商會議修改五五憲草的原則〉，《中華民國憲法十講》，稻香，民 104，頁 187。）道盡了以黨派代表，設置獨立機關的用意。修憲之後，拿掉過去南京制憲時，適用各省考試名額保障的規定，並區分若干人事調用權限僅掌理法制事項，執行則交由用人機關，更奠定考試院執掌政策的地位。

因此，考試院在憲法上的地位，是維繫文官政策的專業與中立。這樣的機關如何決定合議成員數量？其中一個想法是既然維繫文官體制，就任命各種文官體系代表，不過文官職系何其多，有戶政、警政、建築、環保、新聞、勞工、社福…每種職系都要有代表，不要說十九名了，一百九十名都不夠。

比較切實際的想法，是從一個個試院執掌的項目，界定所需的專業。

現行憲法增修條文，試院不外乎掌理考選、人事調用通案法制以及老年照顧，就可以從此著眼。張君勱提到文官考試的委員會，只掌狹義考選，人數自然可以少，但我國試院職權涵蓋整體文官政策，涉及專業更多。

人事、法律、社福、財政等專業　至少七名才夠

考銓、任免、考績、級俸、陞遷、褒獎，不外乎用人事制度來節制用人首長，讓專業文官不受不當的政治干預，因此這類執掌可以化約成一個項目──人事政策法令；另外，一個範圍重疊而考量不同的是，文官是終生永業的，有專業智識的國民若考進入文官體系後，沒有適當的人才培育與職涯引導，沒有發揮人才的潛力，在終身晉用制下是種資源浪費，因此除了前述防弊面向的人事政策，偏向企業管理方面的人力資源發展同樣重要。

試院是憲法機關，須與其他憲法機關互動，也可能有權限衝突，勢必少不了憲法專長；試院監督中央地方制定的考銓法規、銓敘全國文官資格，需要以足夠行政法知識確保合法性，甚至準備與利害關係人爭訟；另外試院執掌延伸到文官老年照顧，涉及年金制度，雖然用意是延伸身分保障的範圍，但這涉及社會福利國家的範圍，憲法第 155 條規定我國是基於分攤無力生活國民之風險的社會國，亦需社會福利政策的專長；而為了精確掌握俸給與退撫制度，也應該有財政專家；最後，雖然修憲早已拿掉不合時宜的分區考用，但增修保障原住民族的多元文化條款，在眾多考委中至少有一名是為了維護族群多元性，不但符合憲法精神，本此諸多通過一讀的修法法案中，鄭天財 SraKacaw 立委也有相關提案。

因此，人事政策、人力資源發展、憲法、行政法、社會福利政策、財政、族群代表，至少正副院長加委員也應該要有七名，這已經是保守的算法，因為每種資格只有一個代表，在精密的計算下，執政者仍有辦法精確掌握試院動向。中選會委員的資格就只有「法政相關學識、經驗」，但仍有九至十一名委員。

擔心改革可能破壞文官中立

另外，藏在魔鬼的細節是，因為在考試院會議有投票權者不只正副院長與委員，也包含考銓兩部與保訓會首長，修法後有可能使不獨立的院會成員超過獨立成員。無論憲法、法律均無規定正副院長須要如同委員超出黨派獨立行使職權，而考選銓敘兩部部長，因為《考試院組織法》與兩部的組織法均無規定提名任命方式，實務上是匪夷所思地採取行政院長提名總統任命，就如同其他政府閣員。所以如果照尤美女立委前揭構想通過，正副院長與考銓部長可能由執政黨掌握，黨派獨立的院會成員只有委員三人與保訓會主委一人，對文官制度超然中立的傷害就更大了。

總而言之，試院現制十九名委員的確不當，但改革也應顧及正確性，就試院所需的專業與資格而言，正副院長加委員至少也應有七名。而且，將文官制度交由考銓兩部主責而架空試委的改革構想並不恰當，因為在沒有配套之下，由考銓兩部主掌文官政策，等於閣揆和總統可以直接掌握，這與憲法設置試選維護文官體制專業、中立的意旨不符，其辦法甚至落後於國民黨威權統治時期的訓政國民政府。