《思想坦克》從陳師孟不如歸去談起

本文作者為李中志，由思想坦克授權轉載。

當民進黨還沉醉在 2020 大勝的歡愉之中，政治立場鮮明的監察委員陳師孟卻在選後的第一個上班日，透過總統府秘書長陳菊向蔡英文總統遞出辭呈。其實監察委員要辭職不必總統批准，此舉是尊敬總統，或是給總統出難題？留給外界各自解讀。

不意外，蔡總統接下這麼一個令人尷尬的球，也只能表示慰留，但尊重陳師孟的人生規劃。當然，又是各自解讀。

在記者會中，陳師孟委員感慨各方都認為他的司改理想無法成功，而自己年事已高，既然拚不下去，乾脆收手，告老還家，只願當一介老綠男。更尖銳的文字出現在陳委員的《尖尾週記》上，直批司法院長「病態」，而「唯一有權力終結這場鬧劇的人，顯然打算置身事外」，大嘆「不知為何而戰」。此語一出，也被外界解讀為暗指蔡英文不支持其司法改革，甚至有少數極端的深綠支持者，認為是蔡總統挾其大勝，進一步排擠深綠人士的動作，想像力豐富。

雖然陳師孟事後澄清，置身事外的有權者不是特指蔡總統，但他對蔡英文總統的司改步伐一向持批判態度，不滿之情溢於言表。也有人為了替蔡陳關係緩頰，把矛頭指向監察院長張博雅，認為她做為院長沒有負起力挺委員行使監察權的責任。此說當然也不無道理，但不作為的監察院長不是始自張博雅。過去王建煊無所事事，把監察院當結婚禮堂，甚至出書教人墊屁股受孕，豈不更荒唐？

其實司法院長許宗力不也是有權力的人？能置身事外，任由「鬧劇」上演嗎？司法院動輒以第四審大帽子戴在監察院頭上，然而若不想監察院指點，何不落實自律機制以服人? 如果審判核心只剩我說了算，被陳師孟委員批判為司法獨裁，不過恰到好處而已。

監察、司法兩院的關係一向緊張，見面沒好話不意外，何況以陳師孟的個性，應該會是不計毀譽、戴著頭盔往前衝的人。能夠引發他不如歸去的主因，除了長期的無力感，應是選前不到一個月約詢法官一事所引起的喧然大波。陳師孟不滿馬英九洩密案的無罪判決，以監委身分約詢法官唐玥。此舉引發起全國法官憤怒，平常笑罵由人的法官，竟有一千四百多位司法官聯名抗議，堪稱史無前例。司法院也罕見地發表聲明，捍衛審判獨立。國民黨當然不會放過，故意選在行憲紀念日舉辦「守憲護憲座談」，指責陳師孟毀憲亂政。

陳師孟要調查恐龍法官不是新聞，是他一上任就敲鑼打鼓昭告天下的工作重點，更劍指所謂「辦綠不辦藍」的司法人員。馬英九洩密案本來就十分政治，去年七月無罪定讞，不只綠營不滿，法界對前後不一的法律見解也有疑義。陳師孟立刻揚言約詢參與該判決的法官，也著手進行約詢作業。然而為何沒有立刻引發反彈？要等到 12 月中選戰末期，法官論壇才開始醞釀不滿，而且一發不可收拾？頗耐人尋味。在 2020 大選已接近尾聲的時刻，這一連串聲討陳師孟的聲浪，確實造成民黨政府不小的壓力。

民進黨在選舉的考量下，選擇低調因應。如今蔡政府已順利連任，民進黨在立院也單獨過半，或可利用陳師孟的高調辭職，釐清真正問題的所在。陳師孟的無力感是制度使然，還是一如他的抱怨，有權力者置身事外？

往深層想，這或許是政治之外更根本的憲政問題。高榮志律師宏文〈陳師孟提出司法問題？最後還是「政治解決」？〉正是以此為出發點，但在政治現實上，有理說不清，似乎也很難如此理性討論。監察權自始就是一個超乎現實的設計，不但理論上如此，實際運作上也是如此。陳水扁政府的監察委員提名遭國民黨杯葛，國家實際處於無監察院的狀態達三年半之久，國家運作如常。民進黨重返執政後，綠營內部也呼籲蔡英文總統放棄提名監委，讓其閒置。監察院的可有可無，可見一斑。

其實陳師孟這監察院來去一回，本來就是政治考量。從 2017 年初提名陳師孟為監委至立院通過，有十個月之久，這段時間正是前總統陳水扁支持者對蔡政府極度不滿的時刻。他們對蔡政府司改的承諾，聚焦在平反陳水扁的案件與維護他的司法人權，認為蔡政府縱放以司法追殺扁朝官員的司法人員，尤其對司法部長邱太三大為反感，認為他在陳前總統保外就醫上處處刁難。陳師孟對這些議題有明確立場，被視為挺扁大將。在那樣的氛圍下，提名陳師孟出任監委，毋寧只是給予陳水扁支持者一個宣洩口與希望，但稍微孰悉我國監察制度者，豈會有任何期待？遑論寄望以一介監委扛起更大的司改大任？

陳師孟水裡來火裡去，在深綠民眾深切的期望下，欣然接受提名。但一秉綠營多數人廢監察院的信念，陳師孟帶著把監察院當「廢物利用」的心情爭取立院同意，揚言調查配合馬政府追殺陳水扁政府「辦綠不辦藍」的恐龍法官與檢調，要把司法「化腐朽為神奇」。這樣的態度不但高調，以此來定位監察院的職權也不正確，事實上並不厚道，但在民進黨的立院優勢下順利通過。

那麼陳師孟對監察院的想像是什麼？也許與多數的國人無異，以其家學，就算不同意，對五權憲法的想像應該也是來自被神化了的孫文學說。有趣的是，監察院把自己翻譯成 Control Yuan，其實已經把監察院譯小了。Control（management） 一般只是行政部門內部的控管與督察機制，但孫文可不是管漱口杯的事。

他在講《民權主義》時，直接了當告訴他的徒眾「監察權就是彈劾權」。這一直是孫文與其追隨者對監察權最津津樂道的一項發明，然而這位洪門兄弟所不知道的是，彈劾權事實上是君王時代遺留下來的權力，用以對抗無任期制的惡劣官吏。英國在 16 世紀頒布刑法以後形同廢棄國會彈劾權，數百年來只有寥寥數案。而美國憲法固然保留了這個權力，但也鮮少發動，開國至今只有 20 個彈劾案成立，在孫文的年代只有 10 案。

但台灣監察院的彈劾案件不在少數，第三屆以後動輒有上百人受彈劾，包括郭冠英。然而必須指出的是，受彈劾者以中低階公務員居多，反映監察院「打蚊子」之譏。事實上這些失職公務員本來就可以受所屬機關行政督導，何勞監察委員院從頭了解，大費周章？之後還要送公懲會，再調查一次。例如郭冠英的辱台言論已受兩次大過免職，但第一次的彈劾卻沒通過。監察委員發動第二次彈劾，在政治考量下通過，但通過後反而奇怪，因為彈劾通過必須移送公懲會，萬一公懲會不以撤職判決，原屬機關將如何適處？

憲法學者當然知道這五權法的問題多多，如果再照孫文的意思「監察權就是彈劾權」，為了這聊備一格的彈劾權獨創一院，實屬多此一舉。然而在國民黨主導的制憲下，五權憲法必須遵守，於是把一些原本分屬於司法、行政、立法的權力納入監察院。因此監察院的職權除彈劾之外，擴張到糾舉、審計、糾正、受人民請願、調查、審查公職人員財產申報等，零零總總。目前監察院官網洋洋灑灑列了 14 大項，然而這不代表人民獲得更大的保障，相反的，這弱化了三權之內原本應該賦予的權力，反讓問責機制不彰，不但造成由外行監控內行，監察院本身也是無牙老虎。

除了制憲會議在不廢五權憲法的前提下，將監察院的職權做「務實」的添加外，台灣民主化後的七次修憲，也對監察院做出許多調整。綜觀這七次的修憲，監察院職權的內容變化不算太大，但或是基於對 80 年代金牛監委買票的反感，監察委員改由總統提名，立法院同意。監察院由民意機關轉為準司法機關，形成沒有民意但有彈劾權，但又不享有裁判權的奇怪機構，全世界獨一無二。即便最早成立獨立監察機構（Parliamentary Ombudsman）的瑞典，形式上仍代表國會監督。英美則把監察機構設立在國會之下，彈劾是國會直接的權力。

以我國目前監察院的業務來看，每年不外是成千上萬的人民書狀、調查報告、糾正案等等。委員們辛勤工作，但不少憲法學家不客氣的說，這是狗拿耗子的制度設計。陳師孟監委兩年的成績單或許話題性有餘，但並不亮麗。若以監察院公布的資料來看，陳師孟獨立或與他人共同完成 32 份調查報告、0 件彈劾案、6 件糾正案；比較同任期且與陳師孟政治光譜相近的高涌誠監委，他交出 73 份調查報告、4 件彈劾案、20 件糾正案，遠多於陳師孟；同為非法律背景的田秋堇委員完成了 47 份調查報告、1 件彈劾案、18 件糾正案，也多於陳師孟。但這樣的比較不是要證明陳師孟不用功，而是顯示他的鴻鵠之志根本無從發揮。

有誰還記得，監察院曾經打過一隻大老虎，成功罷免過副總統？但任何知道這段歷史的人，應該都不會拿來當作監察院的榮耀。話說 1950 年韓戰爆發，美國決定不放棄撤退來台的蔣介石政權，台海暫時穩定。蔣介石復行視事，躲在美國的中華民國代總統李宗仁堅不認帳，不但不聽蔣介石的召喚回台灣重幹副總統，還到處告洋狀，指控蔣介石回任總統不合法。

蔣介石一氣之下，在 1952 年依當時法律，以違法失職將李宗仁移送監察院彈劾。彈劾案成立，國民大會以超過九成的比率同意彈劾，遠遠超過 2／3 門檻，成功罷免。獨裁者指定要彈劾的政敵，豈有不過之理？

一如中國古代的監察制度，美其名糾劾官邪，實際上常淪為政治鬥爭的工具。

修憲之後，彈劾正副總統的權力已屬立法院，其他彈劾的適用對象也有調整，但就如前述，歷年來被彈劾的官員層級不高，各機關的內控機制可以更有效懲處。話雖如此，還是有一群無拘無束的公務員，真是監察委員要大力監督的對象，那就是過度享受審判獨立的司法官。台灣法官的養成過程十分奇特，只要有辦法高考及格且通過司法官訓練，就得到終身職保障，不分大小，與美國聯邦法官無異。但誰來監督呢？各級院長除了像個打雜的，敢指正法官辦案嗎？可能不敢也不能。如果監察權真是目前制衡司法濫權的唯一力量，那麼陳師孟委員找法官開刀是十分正確的。

在既有的憲政架構下，監察委員約談法官並無不可，事實上也行之有年，何來毀憲亂政？何況就如以往監察院調查的司法案件的原則，不干涉審判中的案件，而馬英九洩密案已無罪定讞。不管將來監委調查結果如何，即便真有違法判決，只要審檢閉上眼睛，能耐恐龍法官何？就算能再審或啟動非常上訴，審判核心仍在司法院，監委如何干涉？司法院帶領法官反抗監察權的做法，恐怕才是的違憲動作，或許應該考慮直接彈劾司法院長許宗力。

以美國為例，法官的養成與台灣大不相同，各州法官的淘汰機制有民意參與，但聯邦法官由總統指派，國會同意後成為終身職。這個終身職的保障有其道理，但也容易出現傑佛遜總統口中的司法獨裁，無人可管。儘管司法獨立是美國憲政的核心價值，但保留了國會彈劾法官這個非常手段。開國以來，眾議會只通過20個彈劾案，其中有3件總統彈劾案，但都乏善可陳，全是政治動員，例如忙了大半年，卻草草結束的川普總統彈劾案；1件參議員與1件戰爭部長的彈劾案，也有爭議；真正精彩的是15件劍指聯邦法官的彈劾案，參議院審判結果造成12位法官去職， 3位法官無罪開釋。每一件聯邦法官的彈劾案都為法官的行為與審判獨立劃下紅線。當然，台灣的彈劾程序與美國迴異，但這又是另外一件複雜的議題了，礙於篇幅，以後再談。

廢監察院，回歸傳統的三權分立是綠營自戒嚴時代起一貫的主張。憲法學者李鴻禧，他對五權憲法的分析與惡評，讓他成為綠營幾乎是一整代人理解憲法的導師。例如2000年大選，民進黨總統候選人陳水扁的政見之一就是將監察院併入立法院。雖然陳水扁意外勝選，但朝小野大，要動筋動骨的修憲顯然不可能。而2016年民進黨再度取得政權，儘管完全執政，但修憲的可能已被擋在高到不可能越過的門檻之外。由於難度過高，呼籲修憲已不切實際，已非綠色執政的主流訴求。在政治現實裡，能做的不多，可預見的是，我們將會再次慢慢忘記監察院的存在，直到下一個陳師孟高呼不如歸去。