期盼與自許 (二)——總統在憲政變遷中應有之角色

憲法制定與修改程序不同於一般法律，且公布後往往須經全民複決方能生效。其剛性特質為確保憲政秩序穩固。惟憲法並非靜止規範，其乃孕育於持續更新之國家成長過程，因此不能拒絕時代演進隨之而來的變遷。若置憲法規定與憲政運作的差距擴大不顧，終將造成國家危機。憲政變遷包括慣例、司法解釋、修憲或制憲等方式。只要內涵符合立憲主義原理、程序遵守民主公開原則、結果對應政治現實與人民需要，即具備正當性。

證諸於憲政史實，各國元首在憲政變遷中屢屢扮演關鍵角色，為憲政發展的重要推手。

以英國為例，君王統而不治以及議會內閣的形成與運作，端賴英王與國會共同建立的憲政慣例。美國憲法在制定之初未明定總統連任限制，係由首任總統華盛頓自我設限連選僅連任一次，再經傑佛遜總統等繼任者依循而形成慣例。

我國憲法未明訂行政院院長及其所屬部會首長任期。在兩蔣時期，行政院於每屆總統改選後向新任總統提出總辭。茲因行政院院長係經立法院同意而任命，行政院向立法院負責。基於民意政治與責任政治之原理，行政院於立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出總辭，形成慣例。(參照大法官會議解釋第 387 號) 自 1997 年修憲移除立法院對行政院院長行使同意權後，行政院在新任總統就職前亦須總辭。

因此自 2012 年總統與立法院大選合併舉行後，每四年一次的大選年 1 月，行政院總辭進入看守內閣。5 月總統就職前再次總辭，而後由總統任命新揆組成內閣。總統在新內閣組成過程中居主導地位，此乃總統直選下的責任政治使然。

憲法解釋權在大法官，總統應尊重司法獨立。當行政權與立法權嚴重衝突，或因國會失能損害民主秩序時，總統協調相關機關聲請釋憲亦為化解政治僵局的做法，例如涉及「核四停建案」之第 520 號解釋。總統亦可透過總統府秘書長聲請釋憲以補救修憲時遺漏而未規定之事項，例如涉及「補提名司法院正、副院長及大法官之任命程序」之第541號解釋。更重要的是，總統實踐大法官的釋憲結果。

除涉及「國會全面改選」之第 261 號解釋與涉及「憲法增修條文違憲」之第 499 號解釋，確保婚姻平權之第 748 號解釋更是因總統展現意志與領導，才得以立法落實。

總統在修憲過程主動回應民意要求，扮演重要推手之事例為國人所熟知。上世紀 90 年代由李登輝總統召開的「國是會議」與「國家發展會議」，啟動台灣民主化歷程。即使在朝小野大的態勢下，陳水扁總統在 2005 年推動的第七次修憲，成功終結國民大會。

在我國憲政體制中，司法院大法官非由民意直接產生，其職權行使受制於司法消極性格。立法權雖有民意基礎，卻受限於合議體制。總統為多數選民選出，直接對人民負責，因而肩負凝聚共識、團結民意、協調朝野、帶領政府的職責。總統實居於推動憲法變遷以符合時代需要的關鍵地位。

2005 年的修憲遺留許多未決問題，諸如立法權與行政權的關係、國會改革、基本人權條款補強等。此外，五權體制改成三權憲法、國家定位、修憲門檻下降、明訂公民修憲提案權等重大議題，也為國人所關切。

而建構足可確保世代正義與國家永續的憲政體制，更是需要政府與人民協力同心、共同面對的重大議題。

人民之所以託付蔡英文總統大權重責，正是期盼她能善盡憲政機關領導者、憲政秩序護衛者以及憲政變遷推動者的諸般角色，蔡總統亦當以此自許。在就職演說中總統承諾推動調降公民權年齡，也宣示將建立一個足可讓攸關政府制度、以及人民權利等憲改議題被充分討論的平台。

總統演說為台灣新世代預示屬於他們的憲政時刻，理應協助青年世代參與憲法改造工程。筆者建議蔡總統應即啟動政府與民間的持續對話、先行處理已有共識的修憲議題。另外，在保障公民參政權方面，如調降修憲門檻與增訂公民修憲提案權等，可積極與公民團體合作。敦促朝野立委提出憲法修正案後，交由人民複決通過。

甚願蔡總統在 2024 年任期屆滿時，能為台灣憲政創造新猷。

本文作者為姚孟昌 (天主教輔仁大學法律學院助理教授)